A dívida de R$ 11 trilhões e os limites da responsabilidade institucional

Rafael Sousa dos Santos Cariry — Advogado, OAB/GO 59.934 e OAB/MG 246.221
1º de novembro de 2026

Ensaio jurídico de opinião e natureza propositiva. O texto distingue dados fiscais e normas vigentes das interpretações e propostas defendidas pelo autor. Não atribui crime, improbidade ou responsabilidade pessoal a autoridades a partir de indicadores agregados, pareceres ou ressalvas.

Resumo

Este ensaio examina o desequilíbrio fiscal brasileiro a partir da diferença entre dívida pública, despesa orçamentária e resultado fiscal. Ao fim de agosto de 2026, a Dívida Bruta do Governo Geral alcançou R$ 11,1 trilhões, equivalentes a 82,9% do PIB.[1] Trata-se de estoque de dívida, não de gasto anual. A análise também considera os resultados fiscais acumulados em doze meses, os instrumentos da Lei de Responsabilidade Fiscal e a distribuição constitucional de competências entre Executivo, Congresso Nacional e Tribunal de Contas da União.

A teoria da escolha pública e a análise econômica do Direito são usadas como lentes para discutir incentivos, transparência e correção de desvios. Elas não transformam um resultado macroeconômico em coautoria jurídica de agentes públicos. O ensaio também examina a composição das reservas internacionais, uma comparação estrutural com o resultado fiscal federal dos Estados Unidos em 2024 e uma proposta privada de transparência auditável. Defende-se que a responsabilização por omissão, quando cabível, depende de dever jurídico específico, possibilidade concreta de agir, conduta individualizada, nexo e procedimento com contraditório e ampla defesa.

Palavras-chave: responsabilidade fiscal; dívida pública; sustentabilidade da dívida; reservas internacionais; Tribunal de Contas da União; escolha pública; análise econômica do Direito; Estado funcional; devido processo legal.

Abstract

This essay examines Brazil’s fiscal imbalance by distinguishing public debt, budget expenditure and fiscal results. At the end of August 2026, General Government Gross Debt reached R$ 11.1 trillion, equivalent to 82.9% of GDP.[1] This is a debt stock, not annual public expenditure. The analysis also considers twelve-month fiscal results, instruments of the Fiscal Responsibility Law and the constitutional allocation of responsibilities among the Executive, Congress and the Federal Court of Accounts.

Public-choice theory and law-and-economics analysis are used to discuss incentives, transparency and correction of fiscal deviations. They do not transform a macroeconomic result into legal co-authorship by public officials. The essay also examines the composition of international reserves, a structural comparison with the United States federal fiscal result in 2024 and a private proposal for auditable transparency. Any liability for omission, where applicable, depends on a specific legal duty, actual capacity to act, individualized conduct, causal nexus and due process.

Keywords: fiscal responsibility; public debt; debt sustainability; international reserves; Federal Court of Accounts; public choice; law and economics; functional State; due process.

1. O ponto de partida: separar o dado da imputação

O debate fiscal perde precisão quando transforma um indicador macroeconômico em acusação institucional. Dívida elevada, déficit e pressão de juros são fatos relevantes para o debate público e constitucional. Eles não demonstram, por si sós, que determinada autoridade tenha praticado ato ilícito.

A primeira distinção é entre estoque e fluxo. Segundo as Estatísticas Fiscais do Banco Central, ao fim de agosto de 2026 a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) chegou a R$ 11,1 trilhões, ou 82,9% do PIB — aumento de 0,3 ponto percentual em relação a julho.[1] A DBGG reúne passivos do Governo Federal, do INSS e dos governos estaduais e municipais. Não corresponde, portanto, ao que se gastou em um mês ou em um exercício financeiro.

O resultado fiscal é outra medida. Em agosto de 2026, o setor público consolidado registrou déficit primário de R$ 10,0 bilhões e resultado nominal deficitário de R$ 115,9 bilhões. No acumulado de doze meses até aquele mês, o déficit primário totalizou R$ 82,1 bilhões, ou 0,62% do PIB; os juros nominais alcançaram R$ 1.182,2 bilhões, ou 8,86% do PIB; e o déficit nominal chegou a R$ 1.264,2 bilhões, ou 9,48% do PIB.[1] O resultado nominal incorpora o resultado primário e os juros nominais apropriados por competência.[1]

A gravidade desses números recomenda exame público rigoroso. Não permite, sem etapas adicionais, converter dado agregado em presunção de dolo, fraude, improbidade, crime ou responsabilidade pessoal.

2. Orçamento anual, execução e dívida não são a mesma categoria

O orçamento federal também opera em plano distinto. A Lei nº 15.346, de 14 de janeiro de 2026, fixou a despesa total da União em R$ 6.542.612.741.768,00, abrangendo os orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento.[2] Dentro dessa estrutura, os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social somam R$ 6.344.718.539.207,00; o orçamento de investimento das empresas em que a União detém a maioria do capital votante alcança R$ 197.894.202.561,00.[2]

O painel público do Congresso Nacional, em versão atualizada em 30 de outubro de 2026, registrava aproximadamente R$ 6,4 trilhões de despesa autorizada, R$ 5,46 trilhões de despesa empenhada e R$ 4,91 trilhões de despesa paga.[3] Esses valores descrevem a execução de dotações no corte informado pelo painel. Não devem ser somados à DBGG, nem comparados como se fossem a mesma grandeza econômica.

A autorização é o limite legal da dotação vigente; o empenho reserva crédito para o compromisso; a liquidação verifica o direito do credor após a entrega do bem ou serviço; e o pagamento transfere o valor ao credor.[4] Por isso, a diferença entre autorizado, empenhado e pago não demonstra automaticamente economia, desperdício, passivo oculto, pagamento irregular ou desvio. Exige conhecer o universo da consulta, a data de atualização, os créditos, o cronograma de execução, a liquidação e os restos a pagar.

Nota metodológica. Os números do painel do Congresso são dinâmicos. A referência desta edição é a versão indicada como atualizada em 30 de outubro de 2026; ela deve ser lida como fotografia de execução, em valores aproximados, e não como dado permanente ou juízo sobre legalidade de despesas específicas.[3]

3. Escolha pública e análise econômica do Direito: o papel dos incentivos

A teoria da escolha pública, associada a James M. Buchanan e Gordon Tullock, examina decisões políticas a partir dos incentivos enfrentados por agentes e instituições.[5] Seu ponto não é afirmar que todo agente público age de modo irresponsável. É reconhecer que benefícios concentrados e custos dispersos podem dificultar a disciplina fiscal de longo prazo.

A análise econômica do Direito acrescenta que regras e procedimentos alteram custos, benefícios e incentivos. Se metas não são claramente acompanhadas, se riscos não são explicitados, se alertas não recebem resposta identificável ou se dados de execução se tornam opacos, aumenta a dificuldade de fiscalização democrática e de correção tempestiva.

Essa é uma interpretação institucional. Ela não autoriza tratar um órgão técnico como garantidor absoluto de crescimento, arrecadação, câmbio, juros ou resultado fiscal. Regras orçamentárias dependem de previsões, decisões legislativas, execução administrativa e circunstâncias econômicas. A utilidade da análise é indicar onde a transparência e a responsabilização podem ser aperfeiçoadas, sem antecipar culpa.

4. Três competências distintas, não três culpados automáticos

4.1. Executivo: planejamento, proposta e execução

A Constituição atribui ao Presidente da República o envio do plano plurianual, do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e das propostas de orçamento ao Congresso Nacional.[6] A execução administrativa deve observar os limites legais, as metas e os mecanismos de transparência aplicáveis.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) define a responsabilidade na gestão fiscal como ação planejada e transparente, com prevenção de riscos, correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, cumprimento de metas e observância de limites e condições.[7] Não se segue daí que qualquer déficit ou aumento da dívida configure ilícito pessoal. A incidência de uma consequência jurídica exige a norma aplicável, o ato concreto, a competência, a prova e o procedimento próprio.

A inflação, por sua vez, pode ser analisada como erosão econômica do poder de compra e transferência distributiva de custos. A expressão “tributo sem lei” só é aceitável como metáfora econômica delimitada. Juridicamente, inflação não se confunde com tributo, que pressupõe instituição legal e os elementos próprios do regime tributário.

4.2. Tribunal de Contas: controle técnico sem jurisdição penal

O controle externo é exercido pelo Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas da União.[6] Nas contas anuais do Presidente da República, o TCU aprecia as contas e emite parecer prévio; o julgamento político-institucional compete ao Congresso Nacional.[6] Isso não impede crítica técnica a relatórios, recomendações, alertas e determinações. Exige, porém, que cada instituto seja descrito por sua função própria.

Parecer prévio, ressalva, recomendação, alerta, determinação e decisão com imputação de débito ou multa não são expressões equivalentes. Nas competências decisórias do TCU, a Lei nº 8.443/1992 prevê identificação de responsáveis, citação ou audiência e contraditório conforme o caso.[8] A eficácia de título executivo das decisões que imputam débito ou multa não se confunde com o parecer prévio das contas presidenciais.[6] [8]

Não é juridicamente adequado concluir que divergência técnica, parecer com ressalvas ou insuficiência de resposta institucional constitua crime. A responsabilização pessoal depende da demonstração de ilícito próprio e da observância do devido processo.

4.3. Congresso: deliberação, orçamento e julgamento de contas

Compete ao Congresso Nacional dispor, com a sanção presidencial, sobre plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito e dívida pública.[6] Também lhe compete julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República.[6]

A ausência de deliberação em determinado tema pode justificar questionamento institucional sobre pauta, prazo, transparência, motivação e mecanismos de controle. Não autoriza, isoladamente, o uso de rótulos penais. Prevaricação é tipo penal com elementos próprios; não é consequência automática da demora legislativa ou de uma decisão política controvertida.

5. O que a Lei de Responsabilidade Fiscal já permite cobrar

Antes de sugerir nova categoria de responsabilização, é indispensável mapear o regime existente. A LRF reúne metas, limites, riscos, programação financeira, transparência, prestação de informações, fiscalização e mecanismos de ajuste.[7] O art. 9º, por exemplo, prevê limitação de empenho e movimentação financeira quando, ao fim de um bimestre, a realização da receita puder não comportar o cumprimento das metas fiscais, observados critérios legais e da LDO.[7]

A Lei nº 10.028/2000 acrescentou ao Código Penal o capítulo “Dos crimes contra as finanças públicas”, com oito tipos previstos nos arts. 359-A a 359-H.[9] [10] Esses tipos cuidam de condutas delimitadas, como operação de crédito sem autorização ou em desacordo com limite legal, inscrição irregular em restos a pagar, ordenação de despesa não autorizada, garantia sem contragarantia, situações específicas de despesas de pessoal e oferta irregular de títulos.[10]

Dívida elevada não configura, isoladamente, o crime do art. 359-A. Tampouco ressalva em contas, déficit, gasto de pessoal ou diferença entre etapas da execução orçamentária substituem a prova de um tipo penal. A análise deve identificar a conduta, o agente competente ou participante, o marco temporal, o nexo e os demais elementos juridicamente exigidos.

O quadro não substitui exame de caso concreto, contraditório, ampla defesa nem decisão do órgão competente. Ele apenas organiza as consequências institucionais que podem ser debatidas antes de qualquer imputação individual.

6. Sustentabilidade da dívida e o limite constitucional dos créditos extraordinários

O art. 164-A da Constituição oferece um ponto normativo importante. Introduzido pela Emenda Constitucional nº 109/2021, ele determina que União, Estados, Distrito Federal e Municípios conduzam suas políticas fiscais de modo a manter a dívida pública em níveis sustentáveis e estabelece que planos e orçamentos reflitam a compatibilidade dos indicadores fiscais com essa sustentabilidade.[11] [6]

A disposição não cria direito subjetivo a um número específico de dívida, déficit ou carga tributária. Tampouco converte todo resultado adverso em ilegalidade. Ela fornece um parâmetro constitucional para discutir qualidade do planejamento, transparência dos indicadores, riscos fiscais e medidas de ajuste.

Créditos extraordinários também exigem cuidado conceitual. A Constituição admite sua abertura somente para despesas simultaneamente imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o art. 62.[6] O volume agregado de créditos não prova desvio de finalidade ou crime. A validade de cada medida depende do exame de sua despesa, urgência, imprevisibilidade, fundamento e procedimento.

7. Reservas internacionais: composição, transparência e limites da crítica

O Relatório de Gestão das Reservas Internacionais do Banco Central informa que as reservas brasileiras totalizavam US$ 358,23 bilhões, pelo conceito caixa, em 31 de dezembro de 2025 — acima dos US$ 329,73 bilhões do fim de 2024.[12] Na distribuição por moedas no encerramento de 2025, o dólar norte-americano representava 72,00% da carteira e o ouro 7,19%.[12] O relatório atribui o aumento do estoque principalmente à rentabilidade acumulada dos investimentos ao longo daquele ano.[12]

Esses dados não sustentam, por si, a afirmação de que as reservas em dólar tenham sido “esvaziadas” pela compra de ouro. Uma alteração de participação relativa não equivale a dilapidação, desvio ou irregularidade. Isso não impede o debate técnico sobre exposição, segurança, liquidez, rentabilidade, critérios de diversificação e publicidade das informações. Impede apenas que uma crítica legítima seja apresentada como constatação de ilícito sem o respectivo fato, norma e prova.

A Lei Complementar nº 179/2021 define os objetivos e a autonomia do Banco Central e prevê a apresentação semestral, no Senado Federal, de relatório de inflação e relatório de estabilidade financeira.[13] Ela não cria, por si só, um dever específico de divulgar custodiante, quantidade física de metal ou gatilhos de comunicação por variação de classe de ativo. Essas ideias pertencem ao plano de proposta legislativa ou regulatória, e não à descrição do direito vigente.

O debate sobre ouro produzido em acelerador também deve permanecer no plano correto. O CERN informou que a colaboração ALICE mediu a produção de núcleos de ouro em colisões de chumbo no LHC; os núcleos persistem por fração mínima de segundo e o Run 2 dos quatro grandes experimentos correspondeu a cerca de 29 picogramas de ouro.[14] Isso não descreve risco atual às reservas brasileiras. Pode, no máximo, inspirar uma cláusula prospectiva: ativo sem titularidade, custódia e auditabilidade não deve ser qualificado como reserva.

8. Estados Unidos: comparação fiscal sem falso contraste

No ano fiscal de 2024, o Congressional Budget Office registrou déficit federal de US$ 1,8 trilhão, equivalente a 6,4% do PIB. O mesmo infográfico arredonda as despesas totais para US$ 6,8 trilhões, ou 23,4% do PIB, e informa média de déficit de 3,8% do PIB nos cinquenta anos anteriores.[15] Os dados permitem examinar a persistência de déficits e os limites da disciplina orçamentária em outro sistema constitucional. Não permitem converter valores linearmente para reais nem atribuir o resultado a uma causa política isolada.

A comparação útil é de estrutura: Brasil e Estados Unidos operam com moedas, conceitos fiscais e regras orçamentárias diferentes, mas ambos expõem a importância de distinguir estoque de dívida, despesas, juros e déficit. No caso norte-americano, a apropriação orçamentária é também atribuída ao Congresso. O paralelo não transforma diferenças institucionais em equivalência de responsabilidade jurídica.

9. Estado funcional aplicado às finanças públicas

A tese do direito difuso a um Estado funcional, desenvolvida em ensaio anterior, propõe que a coletividade tenha instituições capazes de cumprir deveres, motivar decisões e submeter-se a controle. No campo fiscal, isso significa informação confiável, previsibilidade orçamentária, correção tempestiva de desvios e responsabilização individualizada quando houver base jurídica e probatória para tanto.

A formulação não transforma sustentabilidade fiscal em direito a determinada política econômica. Há escolhas democráticas legítimas entre tributação, gasto, investimento e endividamento. O objetivo do controle é impedir ilegalidade, ocultação e ausência injustificada de resposta, sem congelar o debate sobre prioridades orçamentárias.

A eventual extensão constitucional ou legal dessa tese é proposta do autor para debate. Não possui número legislativo, tramitação ou eficácia normativa. O anteprojeto particular anteriormente discutido não deve ser apresentado como se já disciplinasse, de modo específico, a responsabilidade orçamentária.

10. Cinco medidas para debate público

Uma agenda fiscal compatível com a ideia de Estado funcional deve começar pela governança e pelos instrumentos já existentes. A alteração constitucional só se justificará quando a medida realmente alcançar competência ou garantia constitucional. Proponho as seguintes medidas:

1. Parecer fiscal estrutural separado. Além do parecer sobre contas, o Tribunal apresentaria avaliação periódica da sustentabilidade da dívida, com premissas, cenários e divergências metodológicas explicitadas.
2. Deliberação obrigatória sobre rejeição técnica. Parecer pela rejeição de contas deveria ingressar em pauta dentro de prazo regimental, com publicação das razões de eventual atraso. O descumprimento não produziria sanção automática, mas poderia justificar apuração quando existissem indícios de obstrução dolosa.
3. Rastreabilidade dos créditos extraordinários. Cada crédito deveria informar fato concreto, estimativa, prazo, execução e avaliação posterior de aderência à hipótese constitucional.
4. Distinção entre ressalva e risco sistêmico. Ressalvas relevantes para a sustentabilidade fiscal deveriam gerar plano de correção, responsável institucional e prazo, em vez de permanecerem como registro genérico.
5. Responsabilização individualizada. Eventual tipo de omissão fiscal qualificada exigiria dever legal específico, capacidade concreta de agir, dolo e dano ou risco juridicamente delimitado, além de defesa efetiva e independência do órgão julgador.

Não se propõe perda automática de cargo por aprovação de contas com ressalvas, crime pelo simples crescimento da dívida ou poder de veto técnico sobre escolhas orçamentárias legítimas do Congresso. Controle técnico não pode substituir a deliberação democrática; deliberação democrática tampouco deve dispensar transparência e justificativa.

Como proposta adicional e particular para debate, uma eventual reforma poderia acrescentar ao art. 164 da Constituição um dever de transparência da administração das reservas internacionais, com critérios públicos de segurança, liquidez e rentabilidade e prestação periódica de contas. Uma redação possível seria: “A administração das reservas internacionais observará critérios públicos de segurança, liquidez e rentabilidade, com prestação de contas periódica ao Congresso Nacional, vedada a contabilização, como reserva, de ativo sem titularidade, custódia e auditabilidade comprovadas.” Essa formulação não é projeto em tramitação, não possui eficácia normativa e não deve ser lida como acusação de prática atual do Banco Central.

O eventual detalhamento de composição por moeda e classe de ativo, comunicação de variações relevantes e padrões de auditoria exigiria discussão específica sobre instrumento normativo, competências, acesso a informações e parâmetros técnicos. O controle externo, nesse desenho propositivo, verificaria a conformidade da prestação de contas; não substituiria a gestão técnica da política cambial nem criaria responsabilidade automática por escolhas feitas dentro de mandato legal.

11. Conclusão

A DBGG de R$ 11,1 trilhões, ou 82,9% do PIB ao fim de agosto de 2026, é dado suficientemente expressivo para dispensar exagero.[1] Ela descreve uma dívida pública elevada, sob pressão relevante dos juros, e não gasto anual de igual valor. Sua leitura exige separar estoque e fluxo, resultado primário e nominal, execução orçamentária e endividamento, crítica institucional e responsabilização pessoal.

A análise econômica do Direito ajuda a demonstrar que incentivos importam. A Constituição define quem propõe, executa, fiscaliza e julga. A LRF oferece metas, transparência, riscos, limites e ajustes. Nenhum desses elementos autoriza converter órgãos de controle em coautores automáticos de um desequilíbrio fiscal.

O Estado funcional, nesse campo, é aquele que torna suas contas compreensíveis, mede riscos, corrige desvios com tempestividade e responsabiliza pessoas quando descumprem deveres comprováveis. Não é o Estado que transforma divergência macroeconômica em culpabilidade coletiva.

Responsabilidade fiscal sem devido processo é apenas outra forma de arbítrio; devido processo sem consequência verificável pode ser apenas outra forma de impunidade.

Referências

[5]: BUCHANAN, James M.; TULLOCK, Gordon. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962.

Como citar esta edição web

CARIRY, Rafael Sousa dos Santos. A dívida de R$ 11 trilhões e os limites da responsabilidade institucional. Rafael Sousa Advocacia, Blog Jurídico, 1º nov. 2026. Disponível em: https://rafaelsousa.adv.br/blog/divida-11-trilhoes-limites-responsabilidade-institucional-tcu. Acesso em: indicar a data da consulta.