O direito difuso a um Estado funcional: soberania territorial, responsabilidade institucional e limites constitucionais da reforma do Estado

Rafael Sousa dos Santos Cariry — Advogado, OAB/GO 59.934 e OAB/MG 246.221
Edição web 2 — 31 de outubro de 2026.

Ensaio jurídico de opinião e natureza propositiva. Este texto distingue o direito vigente das soluções defendidas pelo autor. A tese é autônoma e pode ser compreendida sem acesso a qualquer outro documento.

Resumo

Este artigo desenvolve a tese do direito difuso a um Estado funcional como construção jurídico-propositiva fundada em deveres constitucionais de administração, proteção, segurança e controle do poder. A expressão não é apresentada como direito autônomo já positivado ou reconhecido nesses termos por precedente vinculante. Defende-se que a coletividade possui interesse constitucionalmente relevante em instituições capazes de cumprir suas competências, prestar contas e agir de modo impessoal.

A proposta organiza-se em seis eixos: responsabilidade por omissão funcional qualificada; distribuição impessoal e revisão de atos de persecução; colegialidade com preservação da tutela urgente; integração da segurança pública e delimitação do emprego militar; enfrentamento patrimonial do crime organizado; e transparência sobre influências externas ilícitas. A análise também examina os riscos de tipos vagos, sanções automáticas, concentração de competências, restrições excessivas ao controle judicial e acesso indiscriminado a informações protegidas.

A funcionalidade institucional não autoriza a supremacia abstrata do interesse coletivo sobre direitos individuais. Exige capacidade de ação acompanhada de legalidade, proporcionalidade, defesa efetiva e controle independente.

Palavras-chave: Estado funcional; direitos difusos; soberania; segurança pública; responsabilidade institucional; reforma constitucional; devido processo legal.

Abstract

This article develops the diffuse right to a functional State as a legal and policy-oriented construction grounded in constitutional duties of administration, protection, public security and accountability. The expression is not presented as an autonomous right already enacted or established in those terms by binding precedent. It argues that society has a constitutionally relevant interest in institutions capable of performing their duties, providing reasons and acting impartially.

Six reform pillars are examined: liability for qualified official omission; impartial allocation and review of prosecutorial decisions; collegiality with effective emergency relief; integrated public security and limited military deployment; recovery of criminal assets; and transparency regarding unlawful foreign interference. The critical analysis addresses vague offences, automatic sanctions, concentrated powers, restrictions on judicial review and indiscriminate access to protected information.

Institutional functionality requires effective action combined with legality, proportionality, due process and independent oversight, rather than an abstract priority of collective interests over individual rights.

Keywords: functional State; diffuse rights; sovereignty; public security; institutional accountability; constitutional reform; due process.

1. Introdução: um Estado que cumpra seus deveres

A Constituição brasileira não promete apenas um Estado organizado. Institui um Estado Democrático de Direito, vinculado à proteção das pessoas, à prestação de serviços e à submissão de seus próprios agentes a regras de responsabilidade. A existência formal de competências não basta quando as instituições deixam de oferecer respostas juridicamente adequadas aos problemas que lhes cabe enfrentar.

O domínio territorial exercido por organizações criminosas, a dificuldade de coordenação entre órgãos públicos e a demora na apuração de condutas de autoridades exigem exame institucional. Esse exame, porém, não autoriza presumir que toda decisão controversa seja ilegal, que todo arquivamento demonstre favorecimento ou que qualquer resultado insuficiente decorra de omissão dolosa.

Rejeito a falsa escolha entre um Estado incapaz de proteger e um Estado autorizado a agir sem limites. A omissão pode comprometer direitos fundamentais; a coerção arbitrária também. A resposta constitucionalmente defensável deve enfrentar ambas.

Defendo, por isso, o desenvolvimento da tese do direito difuso a um Estado funcional: a ideia de que a coletividade possui interesse constitucionalmente protegido em instituições capazes de cumprir seus deveres, prestar contas e agir sem discriminações indevidas. A formulação pretende organizar deveres existentes e orientar reformas, não anunciar como consolidada uma categoria jurídica ainda submetida a debate.

Apresento primeiro a tese e os mecanismos que considero pertinentes. Em seguida, exponho seus riscos e condições de validade. A proposta deve ser julgada por seus fundamentos e por sua viabilidade, e não pela promessa de que mudanças constitucionais resolveriam, sozinhas, problemas de gestão e implementação.

2. O conteúdo do direito difuso a um Estado funcional

2.1. Fundamentos constitucionais e alcance da formulação

A Constituição de 1988 não emprega a expressão “direito difuso a um Estado funcional” como categoria autônoma. Oferece, entretanto, fundamentos para sua discussão: o Estado Democrático de Direito e a dignidade da pessoa humana; os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; o direito à segurança; o dever estatal de proteção; o acesso à Justiça; e os mecanismos de controle do poder público.[1]

A categoria legal de interesses difusos — transindividuais, indivisíveis, pertencentes a pessoas indeterminadas ligadas por circunstâncias de fato — fornece uma referência conceitual para a tese.[2] Isso não significa que qualquer obrigação administrativa se transforme automaticamente em direito fundamental autônomo ou que toda deficiência estatal receba o mesmo tratamento processual.

A doutrina sobre boa administração reforça a compreensão de que o cidadão não é destinatário passivo de decisões públicas.[3] [4] Desse diálogo extraio uma proposição: a funcionalidade institucional pode ser examinada como condição compartilhada para o exercício efetivo de direitos. Essa construção não substitui a demonstração dos requisitos de cada pretensão nem cria, por si só, novas sanções.

2.2. Cinco deveres que tornam a tese verificável

Para evitar que “Estado funcional” seja apenas uma expressão de efeito, proponho compreender seu conteúdo mínimo a partir de cinco deveres:

1. Organização: estruturar órgãos e serviços de acordo com as competências e obrigações juridicamente estabelecidas.
2. Motivação: justificar decisões relevantes, prioridades e impedimentos concretos ao cumprimento de deveres públicos.
3. Transparência: divulgar informações e resultados, preservando a intimidade e os sigilos legítimos.
4. Controle: permitir fiscalização e apuração imparcial de irregularidades, com mecanismos efetivos de revisão.
5. Proteção: adotar medidas juridicamente exigíveis diante de riscos concretos a direitos fundamentais.

Esses deveres não constituem garantia universal de êxito. A ocorrência de um crime não prova, isoladamente, omissão pessoal de uma autoridade; o resultado insatisfatório de uma política pública tampouco demonstra dolo. A avaliação exige identificar competência, dever específico, condições de atuação e razões apresentadas.

O direito a um Estado funcional não é o direito a um Estado sem limites. É a pretensão a instituições capazes de agir, obrigadas a justificar suas decisões e sujeitas a controles efetivos.

2.3. Exigibilidade e limites

O interesse coletivo na funcionalidade pode fundamentar discussões sobre transparência, planejamento, cessação de ilegalidades e cumprimento de deveres concretos, observados os instrumentos processuais e as legitimidades previstos no ordenamento. Não proponho uma ação genérica que autorize qualquer pessoa a exigir judicialmente qualquer resultado estatal.

O controle deve distinguir a exigência de cumprimento de uma obrigação jurídica da substituição de escolhas administrativas legítimas. Recursos disponíveis, alternativas técnicas e impactos sobre outras políticas importam. Não podem servir de justificativa vazia para a inércia, mas também não podem ser ignorados na apuração de responsabilidade.

3. Diagnóstico institucional: onde a reforma deve atuar

Uma reforma precisa demonstrar qual falha enfrenta. A insatisfação pública, embora relevante, não dispensa diagnóstico. Concentração de competências, demora decisória, insuficiência de publicidade e fragmentação operacional são vulnerabilidades a investigar, não provas automáticas de desvio pessoal.

3.1. Omissão e ausência de resposta institucional

Quando um procedimento permanece sem decisão ou sem explicação acessível, torna-se difícil distinguir demora justificável, insuficiência de estrutura e retardamento deliberado. A resposta inicial deve incluir rastreabilidade da tramitação, prazos compatíveis com a natureza do ato, motivação e canais de revisão. A punição pessoal exige um passo adicional: prova de conduta ilícita individualizada.

3.2. Concentração e seletividade

A concentração de decisões em uma autoridade pode gerar gargalos e vulnerabilidade a escolhas casuísticas. A distribuição de competências também cumpre funções de coordenação e responsabilidade. O desafio não é simplesmente dispersar poder, mas criar regras prévias, critérios impessoais e revisão compatível com a organização constitucional de cada instituição.

3.3. Colegialidade e urgência

Decisões individuais de grande alcance merecem controle colegiado tempestivo. A mesma preocupação não pode impedir proteção imediata contra prisão ilegal, risco à vida ou outra violação grave. A reforma deve distinguir extensão dos efeitos, natureza da medida e urgência da situação.

3.4. Fragmentação na segurança pública

O enfrentamento de organizações criminosas exige cooperação territorial, financeira e investigativa. O Sistema Único de Segurança Pública já oferece uma base legal para integração.[5] A proposta de aperfeiçoamento precisa indicar o que falta: interoperabilidade, protocolos, capacidade técnica, recursos ou ajuste normativo. Criar outro órgão, por si só, não resolve a ausência de coordenação.

4. A proposta: seis eixos para um Estado funcional

4.1. Responsabilidade por omissão funcional qualificada

Defendo mecanismos de responsabilização aplicáveis, de modo simétrico e conforme o regime constitucional de cada cargo, às autoridades que deliberadamente descumpram deveres jurídicos específicos. Independência funcional e prerrogativas não podem servir de imunidade para corrupção, perseguição dolosa ou obstrução ilícita.

A omissão qualificada deve exigir dever determinado, competência para agir, possibilidade concreta de cumprimento e demonstração do elemento subjetivo legalmente previsto. Quando o ilícito exigir resultado, seu nexo com a conduta também precisará ser provado. Não basta invocar “interesse público”, “conveniência política” ou “combate à corrupção” de modo genérico.

As sanções devem ser graduáveis e proporcionais, impostas em procedimento com defesa e controle independente. É indispensável separar responsabilidade política, disciplinar, civil, por improbidade e penal. Não proponho que decisão reformada, interpretação minoritária ou resultado administrativo ruim sejam automaticamente convertidos em infração pessoal.

4.2. Impessoalidade na distribuição e revisão de investigações

Proponho ampliar a distribuição baseada em critérios prévios e auditáveis, com sorteio quando juridicamente adequado e regras objetivas de prevenção, conexão e especialização. Exceções devem ser restritas, motivadas e verificáveis.

A revisão de arquivamentos deve respeitar competências constitucionais e legais, sem permitir interferência partidária na definição do resultado de investigações. O propósito é reduzir o casuísmo, não impor acusações nem substituir avaliação técnica por pressão pública.

Qualquer alteração no âmbito do Ministério Público precisa preservar autonomia, unidade, indivisibilidade e independência funcional.[1] O instrumento normativo necessário depende do alcance da mudança: um sistema administrativo de distribuição não equivale à transferência de uma competência constitucional.

4.3. Colegialidade com tutela urgente preservada

Defendo revisão colegiada em prazo compatível com os efeitos de decisões monocráticas de alcance geral. A disciplina deve definir quais medidas estão abrangidas, como se dará a inclusão em pauta e o que ocorrerá em recesso, impedimento ou impossibilidade material de reunião.

A perda automática de eficácia por decurso de prazo não deve ser adotada sem avaliar seus efeitos. Pode restaurar uma situação lesiva ou prejudicar pessoas que não controlam a pauta do tribunal. Sanções processuais e mecanismos de convocação precisam ser desenhados à luz da proteção efetiva dos direitos.

Medidas urgentes favoráveis à vida e à liberdade devem continuar disponíveis. Colegialidade não é justificativa para manter uma pessoa sob restrição ilegal enquanto aguarda reunião do órgão julgador. Tampouco pode uma emenda pretender tornar-se imune ao controle de constitucionalidade.

4.4. Integração da segurança e proteção territorial

Defendo cooperação permanente entre órgãos de segurança, Ministério Público, inteligência financeira e fiscalização, observadas as competências de cada instituição. Um eventual arranjo nacional de articulação de grupos de combate ao crime organizado deve demonstrar sua utilidade em relação às estruturas existentes.

Integração não significa reunir investigação, acusação e controle em uma autoridade sem contrapesos. Protocolos devem disciplinar acesso a dados, cadeia de custódia, registro de decisões, compartilhamento de provas, controle externo e responsabilidade por desvios.

A proteção territorial exige mais do que operações de ingresso: investigação, permanência das forças civis, serviços públicos, proteção de moradores e testemunhas e enfrentamento da base financeira das organizações. A presença estatal não se consolida apenas pela ocupação coercitiva temporária.

Quanto às Forças Armadas, defendo emprego interno excepcional, subsidiário, delimitado territorialmente e sujeito a prazo determinado, revisão motivada, supervisão civil e plano de transição. Essa orientação deve ser compatibilizada com a Constituição e com a Lei Complementar nº 97/1999.[1] [6] Não se atribui às Forças Armadas poder de arbitragem entre os Poderes.

4.5. Enfrentamento patrimonial do crime organizado

A retirada de recursos de atividades criminosas pode limitar sua capacidade de violência e corrupção. O ordenamento já dispõe de medidas cautelares patrimoniais, alienação antecipada e perda de bens, incluindo a perda alargada prevista no art. 91-A do Código Penal.[7] Qualquer inovação deve explicar qual lacuna pretende superar.

Uma eventual ação autônoma de perda patrimonial exige debate específico sobre pressupostos, natureza, prova e relação com o processo penal. Desproporção patrimonial, isoladamente, não deve funcionar como presunção absoluta de origem criminosa.

Defendo demonstração do vínculo juridicamente relevante entre o patrimônio e a atividade ilícita, decisão judicial motivada, contraditório efetivo, tempo adequado para prova e proteção de terceiros de boa-fé. Alienação cautelar não pode ser confundida com perda definitiva.

Quando houver erro estatal ou cessar o fundamento jurídico da medida, restituição e reparação deverão observar o regime aplicável e a extensão do dano comprovado. A absolvição penal e a perda patrimonial não podem ser relacionadas de maneira automática e indistinta: é necessário definir os efeitos de cada fundamento decisório.

4.6. Soberania, transparência e influência externa

Defendo a autonomia das instituições brasileiras para decidir segundo a Constituição e os compromissos internacionais validamente assumidos. Medidas adotadas por governos estrangeiros não substituem prova ou decisão das autoridades nacionais e não devem gerar culpa presumida.

O rastreamento de recursos externos pode contribuir para prevenir financiamento ilícito e conflitos de interesse. A disciplina precisa ser impessoal, necessária e proporcional, com proteção de dados e critérios claros de prestação de contas.

Não considero legítimo converter pesquisa, jornalismo, advocacia, defesa de direitos humanos ou crítica política em indício de ingerência apenas por haver cooperação ou financiamento internacional. A ilicitude depende da conduta e da norma aplicável, não da identidade ideológica do destinatário.

Soberania também pressupõe boa-fé nas relações internacionais. Os deveres de cumprimento dos tratados e a impossibilidade de invocar o direito interno como justificativa geral para seu inadimplemento integram a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.[8]

5. Autocrítica: condições para que a reforma não reproduza o problema

A defesa de uma proposta não dispensa a revisão de seus próprios riscos. Reconheço que a linguagem de eficiência, segurança e soberania pode ser utilizada para justificar concentrações de poder incompatíveis com a finalidade anunciada. A avaliação crítica precisa acompanhar cada mecanismo, não aparecer apenas em uma ressalva final.

As posições expostas neste artigo são apresentadas por seus próprios fundamentos. Não dependem de comparação com versões internas de um anteprojeto e não devem ser interpretadas como certificação de que outro texto particular já incorpora todas as salvaguardas aqui defendidas.

5.1. Tipos vagos e sanções automáticas

Expressões como “omissão”, “perseguição”, “desestabilização” e “interesse nacional” tornam-se perigosas quando não descrevem condutas verificáveis. A precisão deve abranger dever, sujeito, ação ou abstenção, elemento subjetivo e procedimento. Acrescentar a palavra “dolo” não corrige, sozinho, uma descrição excessivamente aberta.

5.2. Dados protegidos e integração de inteligência

Cooperação institucional não cria autorização geral para acesso a dados bancários, fiscais e telemáticos. Relatório de inteligência financeira, dados cadastrais, extratos bancários, registros de comunicação e conteúdo de mensagens não podem ser tratados como informação de idêntica natureza.

A proposta deve definir base legal, finalidade, necessidade, usuários autorizados, registro de acesso, segurança, conservação e descarte. Nas hipóteses sujeitas à reserva de jurisdição, deve ser exigida decisão judicial. O compartilhamento autorizado em uma situação não se transforma em licença geral de investigação exploratória.

O Tema 990 do STF constitui referência relevante para o compartilhamento de relatórios de inteligência financeira e de procedimento fiscalizatório.[9] Não o tomo, neste artigo, como autorização indistinta para qualquer requisição ou qualquer espécie de dado. A aplicação a casos concretos exige consulta à tese, aos julgados pertinentes e à sua situação processual atual.

5.3. Operações excepcionais sem limite verificável

Operação renovável indefinidamente, sem critérios de encerramento e sem fortalecimento das forças civis, corre o risco de transformar exceção em rotina. Relatórios periódicos são úteis, mas não substituem metas, supervisão independente e um plano executável de transição.

5.4. Blindagem da própria reforma

Uma reforma destinada a combater a ausência de controle não deve começar por enfraquecer o controle de sua validade. O art. 60, § 4º, estabelece limites materiais ao poder de emenda.[1] A defesa da proposta deve apoiar-se em sua compatibilidade com esses limites, não em expedientes que dificultem a proteção contra sua eventual violação.

5.5. Promessas excessivas de neutralidade

Nenhuma combinação de auditoria, sorteio e colegialidade elimina integralmente a possibilidade de captura institucional. Essas técnicas podem reduzir riscos, desde que tenham desenho adequado e implementação efetiva. Prometer blindagem absoluta seria incompatível com a prudência que se exige de qualquer reforma do poder.

6. Da tese à implementação: o instrumento adequado

Nem toda medida defendida exige alteração constitucional. Algumas dependem de lei; outras, de regulamentação ou de capacidade administrativa. A definição do instrumento deve decorrer da competência atingida, das reservas legislativas e do conteúdo concreto da mudança.

Antes de propor nova estrutura, é necessário avaliar as existentes. Antes de exigir desempenho, é necessário identificar os recursos e a possibilidade concreta de atuação. E, antes de associar uma omissão à perda de cargo ou a outra sanção, é indispensável definir a conduta e o procedimento de apuração.

Recomendo que cada medida seja acompanhada de diagnóstico, fundamento jurídico, instrumento normativo, custo estimado quando disponível, responsável pela execução e critério de avaliação. Indicadores precisam refletir a finalidade pública: número de prisões ou de procedimentos, isoladamente, não demonstra segurança, qualidade investigativa ou respeito a direitos.

7. Conclusão: força institucional sob o Direito

A tese do direito difuso a um Estado funcional parte de uma exigência legítima: instituições públicas devem cumprir as competências que justificam sua existência. Não é aceitável tratar a incapacidade de proteger, a opacidade ou a ausência de prestação de contas como características inevitáveis da vida institucional.

Essa exigência não torna irrelevantes as garantias individuais. Um Estado que atua por suspeita genérica, presume culpa, concentra competências sem revisão ou restringe a fiscalização pode ser coercivamente ativo e continuar constitucionalmente disfuncional.

Defendo uma agenda de responsabilidade individualizada, distribuição impessoal, controle colegiado tempestivo, integração da segurança, recuperação de ativos ilícitos e transparência. Cada eixo depende de regras precisas, compatibilidade constitucional e capacidade real de execução. Nenhum deve ser convertido em instrumento de retaliação política ou privilégio corporativo.

O reconhecimento jurídico da funcionalidade institucional continua sendo uma proposta sujeita à crítica. Sua utilidade será medida pela capacidade de esclarecer deveres, tornar controles mais efetivos e ampliar a proteção das pessoas — não pela quantidade de poderes que permita concentrar.

Formulação citável: “Estado funcional é aquele que cumpre seus deveres públicos e justifica, de forma proporcional e sob a lei, cada ato de coerção que pratica.”

Não proponho trocar liberdade por segurança nem soberania por isolamento. Proponho discutir instituições capazes de proteger sem perseguir, investigar sem selecionar adversários e responsabilizar sem substituir prova por vontade política. Um Estado forte sob o Direito é aquele que age quando deve agir e aceita ser controlado justamente quando exerce seus poderes mais intensos.

Referências

Como citar esta edição web

CARIRY, Rafael Sousa dos Santos. O direito difuso a um Estado funcional: soberania territorial, responsabilidade institucional e limites constitucionais da reforma do Estado. Rafael Sousa Advocacia, Blog Jurídico, edição web 2, 31 out. 2026. Disponível em: https://rafaelsousa.adv.br/blog/direito-difuso-estado-funcional-reforma-institucional. Acesso em: indicar a data da consulta.