Do passivo ao ativo: uma proposta de governança corporativa para as universidades federais brasileiras

A reforma da gestão universitária precisa combinar custos verificáveis, acompanhamento de egressos e financiamento responsável com gratuidade, autonomia e liberdade acadêmica. O desafio não é substituir a missão pública pela lógica de uma empresa, mas organizar incentivos e prestação de contas que permitam avaliar o que a sociedade financia.

1. Governança não se resume a um debate sobre mensalidades

A discussão sobre universidades federais costuma ser conduzida como uma escolha entre preservar integralmente o arranjo existente e reduzir sua presença. Essa oposição é insuficiente. Há uma agenda de gestão que pode ser examinada sem cobrança na graduação, sem comissões de orientação ideológica e sem transformar produtividade econômica no único critério de legitimidade da universidade.

A tese deste artigo é que financiamento, custos e resultados precisam ser auditáveis. Isso exige identificar competências, preservar a continuidade do ensino e distinguir três coisas: o diagnóstico produzido por órgãos de controle, os instrumentos já admitidos pela legislação e as reformas que ainda dependem de aprovação.

A expressão “governança corporativa” designa aqui práticas de transparência, gestão de riscos, responsabilização e avaliação. Não significa converter automaticamente universidades públicas em sociedades empresárias nem aplicar a seus servidores um regime fiduciário privado. As instituições permanecem sujeitas ao direito público e às garantias constitucionais da educação. “Ativo” e “passivo” são, no título, uma linguagem de gestão, não uma classificação contábil do valor social da universidade. 1

A proposta não defende instituir mensalidades na graduação ou encerrar campi como programa de reforma. É preciso, contudo, precisão jurídica: a gratuidade não se confunde com uma proibição constitucional automática de qualquer reorganização territorial. Alterações de campus exigiriam análise das competências, da legislação, dos estatutos, da autonomia, da motivação e dos efeitos sobre estudantes e continuidade do ensino. A Súmula Vinculante 12 trata de taxa de matrícula, não de uma intangibilidade geral de todas as unidades. 1 2 3

2. O que o TCU efetivamente diagnosticou

Desempenho, egressos e custos: Acórdão 1.868/2024

No Acórdão 1.868/2024-TCU-Plenário, de 11 de setembro de 2024, relatado pelo ministro Augusto Nardes no processo TC 009.177/2022-1, o Tribunal examinou o desempenho do ensino e da pesquisa nas universidades públicas federais. O dispositivo faz referência a 69 universidades. Esse universo não deve ser confundido com quantidade de campi, cursos ou instituições de toda a Rede Federal. 4

As determinações do item 9.1 dirigem-se ao Ministério da Educação. Preveem planos de ação nacionais para enfrentar a evasão e acompanhar egressos, em articulação com as universidades e, no caso de egressos, com a Capes. As recomendações do item 9.2 também são dirigidas ao MEC e incluem aperfeiçoamento da informação e indução de modelos de gerenciamento de custos. Às universidades, o item 9.3 dá ciência sobre a implementação desses modelos. 4

A NBC TSP 34 — Custos no Setor Público determina aplicação pelas entidades públicas a partir de 1º de janeiro de 2024, ressalvado prazo específico em norma nacional. A ciência dada pelo TCU sobre medidas de implementação não autoriza imputar automaticamente infração retroativa por situações anteriores a esse marco. 4 5

Esses comandos permitem defender uma agenda de transparência sem converter lacunas de informação em conclusões que os dados não demonstram. Ausência de acompanhamento permanente de egressos, por exemplo, não prova ausência de emprego; demonstra dificuldade para mensurá-lo. Uma taxa de conclusão, por sua vez, só é comparável quando se conhecem coorte, ano de corte, duração dos cursos e critérios de desistência. Sem esses elementos, um percentual isolado pode induzir avaliação incorreta.

Também é necessário separar diagnóstico de solução: custo por concluinte, emprego aos 12 e 36 meses e patentes licenciadas são indicadores propostos neste artigo, não uma fórmula de financiamento instituída pelo Acórdão 1.868/2024.

Orçamento: Acórdão 1.869/2024

O Acórdão 1.869/2024-TCU-Plenário, proferido na mesma sessão, refere-se ao processo TC 019.199/2021-0. Trata de levantamento sobre planejamento e gestão orçamentária das instituições federais de ensino superior. Não é o mesmo trabalho sobre desempenho e egressos. 6

No recorte das universidades federais, o TCU apresenta a seguinte comparação:

O agregado compreende os grupos de natureza de despesa 3, 4 e 5: outras despesas correntes, investimentos e inversões financeiras. A série não inclui recursos condicionados. Os valores não são nominais de cada ano, não foram atualizados neste artigo para preços de novembro de 2026 e não correspondem a pagamentos realizados. A data-base de preços específica não é reconstituída aqui além da informação de correção pelo IPCA constante da série. 6

Dotação atualizada, empenho, liquidação, pagamento e restos a pagar são informações distintas. Uma redução da autorização orçamentária não pode ser apresentada como se fosse, automaticamente, a mesma redução da despesa paga.

A comparação indica pressão sobre a margem destinada ao funcionamento e ao capital. Não demonstra, sozinha, que a expansão foi desordenada, que a folha causou toda a perda de investimento ou que cada laboratório se tornou obsoleto. Essas hipóteses exigiriam dados de pessoal, expansão, manutenção e execução por instituição. A crítica de gestão torna-se mais consistente quando identifica esses limites em vez de substituí-los por uma causalidade presumida.

3. Autonomia, gratuidade e prestação de contas

O art. 207 da Constituição assegura autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, além da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. Essa proteção convive com o controle dos recursos públicos previsto nos arts. 70 e 71. Autonomia não é imunidade à prestação de contas, mas tampouco autoriza órgãos externos a definir conteúdo acadêmico com base em preferência política ou em uma única métrica econômica. 1 3

O art. 206, IV, estabelece a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais. A Súmula Vinculante 12 explicita a incompatibilidade da cobrança de taxa de matrícula nas universidades públicas com esse princípio. No RE 597.854, Tema 535, o STF fixou que a gratuidade constitucional não impede mensalidades em cursos de especialização. A autorização refere-se ao lato sensu; não constitui obrigação de cobrar nem se estende automaticamente à graduação, ao mestrado ou ao doutorado. Um MBA precisa efetivamente se enquadrar como especialização. 1 2 7

A preservação do financiamento de manutenção também requer linguagem precisa. O mínimo federal anual de 18% da receita de impostos para manutenção e desenvolvimento do ensino é uma vinculação agregada, não um piso constitucional individual de cada universidade ou campus. O art. 211, § 1º, prevê o financiamento das instituições públicas federais pela União, e o art. 55 da LDB impõe recursos anuais suficientes para sua manutenção e desenvolvimento. A inexistência de quota individual fixa não legitima desfinanciamento irrestrito. 1 8

Por isso, o financiamento de manutenção protegido é um objetivo que o modelo proposto precisa definir e operacionalizar. Não basta chamá-lo de “orçamento-base constitucional” para demonstrar sua suficiência ou a constitucionalidade do incentivo adicional.

4. A escolha de reitores mudou em 2026

Uma reforma não pode ser desenhada sobre legislação superada. O regime histórico de lista tríplice, associado à Lei nº 9.192/1995, foi alterado pela Lei nº 15.367, de 30 de março de 2026, publicada e vigente desde 31 de março. Seus arts. 105 a 108 disciplinam a nomeação após eleição direta por chapas para reitor e vice-reitor. 9 10_

Um colegiado específico regulamenta o processo e os pesos dos segmentos, homologa a eleição e encaminha ao Presidente da República os integrantes da chapa escolhida. A lei prevê participação de docentes e técnicos-administrativos efetivos em exercício e estudantes com matrícula ativa em cursos regulares. A participação de representantes da sociedade civil depende das normas universitárias. 9_

Logo, a lista tríplice e o peso docente uniforme de 70% do regime anterior não descrevem o direito vigente na data-base deste artigo. Eleição por chapas, entretanto, não significa imposição legal de campanha partidária nem demonstra, por si, captura institucional.

A defesa de comitês de busca, critérios técnicos de elegibilidade e participação externa é uma proposta de aperfeiçoamento ou mudança legislativa. Não constitui alternativa que possa substituir imediatamente o rito vigente por decisão administrativa. Sua formulação precisa enfrentar a lei de 2026, a autonomia universitária e a competência para promover a alteração normativa pertinente.

5. Três frentes de reforma — não três leis de eficácia imediata

5.1 Seleção e responsabilização técnica

Propõe-se tornar mais verificáveis os requisitos de gestão, os conflitos de interesse, a experiência administrativa e o plano de trabalho dos dirigentes. Um comitê de avaliação com participação externa pode contribuir para escrutínio técnico, desde que suas competências e sua relação com a eleição vigente sejam estabelecidas por instrumento jurídico adequado.

O objetivo não é fiscalizar a orientação política de professores ou estudantes. Critérios públicos devem recair sobre capacidade de gestão, integridade, transparência e execução de compromissos institucionais, sem restringir liberdade de ensinar e pesquisar.

5.2 Contrato de desempenho institucional

O segundo eixo é um compromisso institucional voluntário, com ciclo de avaliação definido, financiamento de manutenção preservado e recursos adicionais sujeitos a metas auditáveis. No ciclo inicial proposto pelo autor, três indicadores podem organizar a coleta de informações:

Esses indicadores não esgotam a missão universitária. Formação de professores, saúde, ciências básicas, artes, humanidades e extensão exigem critérios próprios. Mesmo no ciclo inicial, não seria adequado premiar exclusivamente patentes em áreas cuja produção principal é de outra natureza.

A consequência proposta para desempenho insuficiente é revisão ou perda da parcela adicional no ciclo seguinte, não supressão automática do financiamento necessário ao ensino, à pesquisa e à extensão. Metas e resultados devem admitir manifestação da instituição, correção de dados e revisão fundamentada. Adesão voluntária não dispensa a análise concreta de autonomia, equidade e legalidade fiscal.

5.3 Fundos patrimoniais e receitas de inovação

O terceiro eixo não começa do zero. A Lei nº 13.800/2019 já disciplina fundos patrimoniais formados por ativos privados que podem apoiar instituições públicas, inclusive universidades. Eventual projeto de lei precisa explicitar quais aspectos pretende aperfeiçoar, em vez de anunciar a criação de um regime inexistente. 11_

A preservação de capital, a segregação patrimonial, a transparência de investimentos e a participação independente na governança são referências úteis. Contudo, “principal sempre intocável” e “conselho inteiramente externo” não descrevem todas as modalidades e condições da legislação vigente. A lei admite hipóteses específicas de resgate e estabelece requisitos próprios de independência e representação. Uma proposta mais restritiva deve ser identificada como tal. 11_

Fundações de apoio credenciadas podem gerir fundos patrimoniais quando atendidos os requisitos legais. Fundação de apoio e fundo patrimonial não são sinônimos, mas também não são categorias incompatíveis. É necessário separar patrimônio, instrumentos de apoio, despesas da gestora e folha ordinária da universidade. 11 12_

A Lei de Inovação, nº 10.973/2004, com as alterações da Lei nº 13.243/2016, admite transferência de tecnologia, licenciamento, serviços especializados e parcerias de pesquisa e desenvolvimento. A participação do criador nos ganhos econômicos de uma criação protegida é prevista em termos próprios, com deduções legais; não se trata de bônus genérico para qualquer pesquisador. 13_

Royalties e ressarcimentos administrativos, muitas vezes denominados overhead, exigem identificação de origem, titularidade, vinculação e destinação. Não podem ser prometidos como capitalização automática de um fundo privado: a Lei nº 13.800/2019 veda transferências da administração pública e distingue receitas produzidas com recursos do próprio fundo de receitas universitárias de outra origem. 11 13

6. Pessoal e disciplina fiscal continuam sujeitos à lei

O contrato de desempenho da instituição não substitui o regime dos servidores. Concurso é a via ordinária de ingresso, e a estabilidade do art. 41 da Constituição decorre dos requisitos constitucionais, incluindo três anos de exercício e avaliação especial. Não é imunidade, mas tampouco pode ser afastada por uma classificação administrativa de produtividade. A perda do cargo por avaliação periódica exige lei complementar e ampla defesa, além das demais hipóteses constitucionais aplicáveis. 1 14

A contratação temporária permanece excepcional, nos termos do art. 37, IX, e da Lei nº 8.745/1993. Há hipótese específica para pesquisadores, técnicos ou tecnólogos em projeto de pesquisa com prazo determinado. Ela não autoriza trocar universalmente quadros permanentes por contratos de “alta performance”. O enquadramento, a seleção e os prazos precisam ser demonstrados em cada caso. 1 15

Na dimensão fiscal, chamar uma transferência de “bônus discricionário” não elimina a necessidade de dotação, estimativa de impacto, compatibilidade com PPA, LDO e LOA e observância dos limites pertinentes. A LC nº 200/2023 conserva exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal. Uma exclusão específica do limite para certas despesas universitárias não é dispensa geral da LRF. Incentivo institucional e remuneração individual também exigem análises distintas. 16 17

Portanto, estas três frentes não são apresentadas como três projetos já em tramitação, nem como pacote que necessariamente possa ser executado integral e imediatamente por leis ordinárias. Iniciativa competente, conteúdo de cada instrumento, aprovação, vigência e regulamentação precisam ser definidos.

7. Calendário acadêmico: medir efeitos sem inventar um total nacional

A greve de 2024 exemplifica a necessidade de dados discriminados. A deliberação do setor das instituições federais do ANDES-SN apontou início em 15 de abril, com adesão desigual. Uma notícia sindical que reproduz a contagem do movimento registra 69 dias, com saída iniciada em 24 de junho e retorno escalonado. Esses números não medem dias letivos perdidos por todos os alunos do país. 18 19

A FASUBRA, em sua notícia sobre o acordo com o governo, contabilizou 108 dias, e não os 113 mencionados na minuta original. O Termo MGI nº 11/2024, assinado em 27 de junho, contempla compensação qualitativa e reposição das atividades represadas mediante plano pactuado. 20 21_

No RE 693.456, Tema 531, o STF estabeleceu a regra do desconto dos dias de paralisação, admitindo compensação por acordo e ressalvando a greve provocada por conduta ilícita do Poder Público. A tese não sustenta desconto irrestrito desconsiderando compensações e circunstâncias concretas. 22

A proposta de gestão é publicar, por instituição, o calendário recomposto, as atividades represadas, os critérios de compensação e os efeitos sobre conclusão de cursos. Não há, nas fontes utilizadas aqui, uma base nacional consolidada que permita transformar duração de movimentos em custo total da greve ou em atraso uniforme de formaturas.

8. Japão e Singapura: referências delimitadas, não modelos prontos

No Japão, a corporativização das universidades nacionais em 2004 trouxe pessoas jurídicas próprias, participação externa na gestão e planejamento de médio prazo, sob supervisão pública. A arquitetura inclui ciclos de metas e avaliação; alterações posteriores alcançaram especialmente corporações de maior escala. Não se demonstrou uma fórmula nacional uniforme baseada obrigatoriamente nos três indicadores propostos neste artigo. 23 24

Em Singapura, o Ministério da Educação descreve universidades autônomas com financiamento público substancial, captação complementar e mecanismos de apoio a fundos patrimoniais. A resposta parlamentar de 5 de março de 2026 sobre sustentabilidade financeira enfatiza custos operacionais e de capital e diversificação de recursos. Isso não comprova financiamento-base condicionado exclusivamente a emprego ou patentes, nem perda automática de repasses por essas métricas. 25

O aprendizado comparado é mais limitado e mais útil: planejamento, governança, fontes diversificadas e prestação de contas podem ser examinados conjuntamente. Copiar uma estrutura estrangeira não demonstra sua constitucionalidade no Brasil nem a causalidade entre determinada forma de gestão e seus resultados.

9. Implementação: primeiro a informação verificável

A primeira medida prática é dar transparência ao acompanhamento das determinações do TCU e estruturar informações de custos, evasão e egressos. Não se presume aqui que os planos determinados em 2024 estejam descumpridos em 2026; seu estágio precisa ser documentado. Da mesma forma, melhorar a informação não depende de atribuir aos órgãos de controle todo o desenho de reforma defendido pelo autor.

A sequência proposta é simples: estabelecer uma base contábil e metodológica comum; definir indicadores compatíveis com a diversidade das áreas; testar incentivos adicionais com avaliação transparente; e submeter mudanças de governança e financiamento à via normativa apropriada.

A universidade pública pode ampliar sua contribuição à sociedade sem abandonar gratuidade, pluralismo e liberdade acadêmica. O compromisso defensável não é garantir emprego para cada egresso ou patente para cada pesquisa. É permitir que decisões de orçamento, gestão e avaliação sejam examinadas com dados, competências identificadas e responsabilidade pelo uso dos recursos públicos.

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Natureza do texto: análise de direito público e proposta de política institucional para fins informativos. Os indicadores e as reformas sugeridos são do autor, não projetos cuja tramitação esteja confirmada, recomendações oficiais dos países comparados ou certificação de viabilidade jurídica integral. A fotografia da UnB é meramente ilustrativa e não imputa irregularidade à instituição nem indica seu endosso.

Referências

1. Constituição da República — educação, autonomia, controle, pessoal e financiamento. Acessar fonte
2. STF — Súmula Vinculante 12, taxa de matrícula em universidades públicas. Acessar fonte
3. STF — Constituição e jurisprudência sobre autonomia universitária. Acessar fonte
4. TCU — Acórdão 1.868/2024-Plenário e Ata 37/2024, desempenho de universidades federais. Acessar fonte
5. NBC TSP 34 — Custos no Setor Público, publicação no Diário Oficial da União. Acessar fonte
6. TCU — Acórdão 1.869/2024-Plenário, planejamento e orçamento das IFES. Acessar fonte
7. STF — RE 597.854, Tema 535, cobrança em cursos de especialização. Acessar fonte
8. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional — recursos para instituições federais. Acessar fonte
9. Lei nº 15.367/2026 — arts. 105 a 108, escolha de reitores e vice-reitores. Acessar fonte
10. Lei nº 9.192/1995 — regime histórico de escolha de dirigentes universitários. Acessar fonte
11. Lei nº 13.800/2019 — fundos patrimoniais e instituições apoiadas. Acessar fonte
12. Lei nº 8.958/1994 — fundações de apoio às instituições federais. Acessar fonte
13. Lei nº 10.973/2004, texto atualizado — incentivos à inovação e pesquisa. Acessar fonte
14. Lei nº 8.112/1990 — regime jurídico de servidores públicos federais. Acessar fonte
15. Lei nº 8.745/1993 — contratação temporária e projetos de pesquisa. Acessar fonte
16. LC nº 200/2023 — regime fiscal sustentável, texto atualizado. Acessar fonte
17. Lei de Responsabilidade Fiscal — criação de despesa e limites fiscais. Acessar fonte
18. ASPUV — deliberação do setor das federais sobre início da greve em abril de 2024. Acessar fonte
19. CONTEE — contagem sindical de 69 dias e encerramento escalonado em junho de 2024. Acessar fonte
20. FASUBRA — assinatura do acordo e contagem de 108 dias. Acessar fonte
21. MGI — Termo de Acordo nº 11/2024, compensação e reposição de atividades. Acessar fonte
22. STF — RE 693.456, Tema 531, desconto e compensação de dias de greve. Acessar fonte
23. MEXT — ensino superior e universidades nacionais japonesas. Acessar fonte
24. Japão — resumo oficial da alteração da National University Corporation Act. Acessar fonte
25. MOE Singapura — sustentabilidade financeira das universidades autônomas, resposta parlamentar de 2026. Acessar fonte